Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygnaturze P 10/16 należy do tych rozstrzygnięć, które realnie zmieniają reguły gry, choć przez długi czas funkcjonowały w cieniu bieżącej debaty publicznej.
Sprawa dotyczyła dopuszczalności nabycia – przed 3 sierpnia 2008 r. – przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu. W istocie jednak była to sprawa o granice sądowej wykładni przepisów regulujących prawo własności i jego ograniczenia. Konkretnie chodziło o to, czy sądy są uprawnione do wykreowania nieznanej Kodeksowi cywilnemu służebności gruntowej, wbrew powszechnemu przekonaniu, że ograniczenia prawa własności muszą mieć wyraźne źródło w ustawie. Od strony biznesowej dyskusja ta osadzała się na zagadnieniu, czy stabilność systemu elektroenergetycznego może być budowana kosztem konstytucyjnej ochrony prawa własności i czy bezpieczeństwo energetyczne państwa uzasadnia wieloletnią samowolę przedsiębiorstw energetycznych utrzymujących na cudzych gruntach swą infrastrukturę.
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym trwało wiele lat. Już sam ten fakt jest znaczący. Pytania prawne zostały skierowane w realiach ugruntowanej i jednolitej praktyki orzeczniczej sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, która przez lata funkcjonowała jako niekwestionowany standard. Długotrwałość postępowania miała jednak także wymiar systemowy. Sprawa dotykała bowiem infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwa energetycznego oraz potencjalnych skutków finansowych dla przedsiębiorstw przesyłowych i budżetu państwa. Tak długi okres rozpoznawania tej sprawy był, jak się wydaje, bezpośrednią konsekwencją sporu o praworządność, w którego niechlubnym centrum znalazł się niestety Trybunał Konstytucyjny. Szczęśliwie jednak w tej konkretnej sprawie czas pełnił funkcję bufora, odsuwając moment konfrontacji z konstytucyjnymi standardami.
Czas niewątpliwie był potrzebny. Minister Finansów w swoim stanowisku stwierdził, że cyt. „[…] orzeczenie Trybunału uznające niekonstytucyjność objętych pytaniami prawnymi przepisów wywoła skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, które mogą stanowić zagrożenie dla równowagi budżetu państwa.” Stanowisko to pokazuje wagę analizowanego problemu i skutki, jakie rodzi omawiane rozstrzygnięcie TK.
Przyjrzyjmy się tej sprawie od początku
Sądy powszechne, które wystąpiły z pytaniami prawnymi, wskazywały na zasadniczą wątpliwość konstytucyjną. Podnosiły, że praktyka dopuszczająca zasiedzenie „quasi-służebności przesyłu” prowadzi do obejścia art. 64 Konstytucji RP oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa. Właściciel nieruchomości był bowiem pozbawiany istotnego elementu treści prawa własności, mimo że ustawodawca nie przewidywał wówczas takiej instytucji, ani nie ustanowił mechanizmu kompensacyjnego.
Marszałek Sejmu w swoim stanowisku akcentował natomiast znaczenie stabilności stosunków prawnych i ciągłości funkcjonowania infrastruktury przesyłowej, wskazując jednocześnie, że przyjęta wykładnia nie spełnia wynikającego z zasady proporcjonalności wymogu niezbędności wprowadzonego ograniczenia w konstytucyjnie chronionym prawie własności. Cele społeczne – potrzeby gospodarcze użytkowników sieci przesyłowych – mogą być osiągnięte w mniej dotkliwy dla właścicieli sposób.
Prokurator Generalny zajął podobne stanowisko. Z jednej strony dostrzegł znaczenie infrastruktury przesyłowej dla interesu publicznego, z drugiej jednak wskazał, że tworzenie w drodze wykładni sądowej nowego, nieznanego ustawie ograniczenia prawa własności, budzi istotne wątpliwości konstytucyjne, zwłaszcza w świetle zasady wyłączności ustawy w kształtowaniu treści prawa własności.
Istotnym elementem postępowania był również udział podmiotów występujących w charakterze amicus curiae. Organizacje reprezentujące właścicieli nieruchomości mówiły wprost o zjawisku „cichego wywłaszczenia”, dokonywanego bez decyzji administracyjnej i bez odszkodowania. Przedstawiciele przedsiębiorstw przesyłowych ostrzegali natomiast przed ryzykiem destabilizacji systemu oraz falą roszczeń, które mogłyby zachwiać finansami spółek infrastrukturalnych.
Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie zakwestionował dotychczasową linię orzeczniczą. Uznał, że dopuszczenie zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, przed jej ustawowym wprowadzeniem, narusza konstytucyjne standardy ochrony prawa własności. Wskazał, że wykładnia prawa cywilnego nie może prowadzić do kreowania nowych ograniczeń prawa własności, nawet jeśli przez lata były one akceptowane w praktyce i uzasadniane względami funkcjonalnymi.
W tym sensie Trybunał „wywrócił stolik”. Podważył bowiem kompromis, który przez dekady opierał się na milczącym założeniu, że ciężar funkcjonowania infrastruktury przesyłowej może być w znacznej mierze przerzucany na właścicieli prywatnych gruntów. Wyrok ten przywraca zasadę, że ingerencja w prawo własności wymaga wyraźnej podstawy ustawowej oraz jasnych reguł kompensacyjnych.
Wywrócony stolik i co z niego spadło na podłogę…
Z perspektywy przedsiębiorstw elektroenergetycznych wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza jakościową zmianę otoczenia prawnego.
Dotychczasowe założenie, że zasiedzenie stanowi skuteczny instrument „porządkowania” historycznych braków tytułów prawnych, przestaje być aktualne. Skoro nabycie służebności w drodze zasiedzenia jest wykluczone, znakomita większość sieci dystrybucyjnych i przesyłowych, która powstała w ubiegłym wieku, obarczona jest swoistą wadą prawną. W sensie prawnym stanowią przedmiot własności operatorów tych sieci, gdyż przewiduje to regulacja art. 49 par. 1 Kodeksu cywilnego. Przypomnijmy, że zgodnie z tym przepisem, urządzenia służące do doprowadzania m.in. energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wejście w skład przedsiębiorstwa bezsprzecznie następuje z chwilą podania napięcia, a zatem wówczas, gdy dany element infrastruktury zaczyna być wykorzystywany w działalności operatorskiej. Jednocześnie korzystanie z tych urządzeń (np. w zakresie swobodnego dostępu do nich oraz ich serwisowania), jest bezprawne, gdyż wymaga każdorazowo naruszenia prawa własności gruntu, na którym są one zlokalizowane. Powyższe oznacza konieczność ponownej oceny bezpieczeństwa prawnego znacznej części infrastruktury sieciowej w Polsce.
W praktyce należy spodziewać się wzrostu liczby roszczeń właścicieli nieruchomości, w szczególności roszczeń o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu, odszkodowania za ograniczenie możności wykorzystania gruntu np. dla celów budowlanych czy odszkodowania za wycinkę drzew i krzewów w pasie technicznym, a biorąc pod uwagę jednoznaczne przepisy techniczne regulujące tę kwestię (np. co najmniej kilkanaście metrów szerokości pasa na całym przebiegu linii wysokiego napięcia), jest to obszar znaczący. Skala tych zróżnicowanych roszczeń, liczona portfelowo, może mieć istotne znaczenie finansowe, zwłaszcza dla spółek o rozbudowanej i historycznie ukształtowanej sieci przesyłowej. Ryzyko to nie ma charakteru incydentalnego, lecz systemowy.
Wyrok wymusza również zmianę podejścia do zarządzania aktywami. Zarządy spółek elektroenergetycznych stają przed koniecznością przeprowadzenia audytów stanu prawnego infrastruktury, o ile nie wykonały już tej pracy, i identyfikacji newralgicznych odcinków sieci oraz zaplanowania działań naprawczych. Sprawy tej nie da się załatwić „przy okazji” planowanych prac modernizacyjnych sieci. Działania te będą generowały koszty, które należy uwzględniać zarówno w planach inwestycyjnych, jak i w długoterminowej strategii finansowej spółek.
W mojej ocenie wzrasta jednocześnie znaczenie instrumentów konsensualnych. Zawieranie umów o ustanowienie służebności przesyłu, ugód czy porozumień z właścicielami gruntów przestaje być wyrazem dobrej woli przedsiębiorstw sieciowych, a staje się narzędziem aktywnego zarządzania ryzykiem sporów. Oznacza to przesunięcie ciężaru z postępowań sądowych na procesy negocjacyjne, które wymagają innego przygotowania organizacyjnego i kompetencyjnego.
Nie bez znaczenia pozostaje także wymiar reputacyjny i regulacyjny. Transparentność w zakresie podstaw prawnych korzystania z cudzych nieruchomości będzie coraz częściej oceniana przez instytucje finansujące oraz interesariuszy publicznych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wzmacnia oczekiwanie, że przedsiębiorstwa infrastrukturalne podejmą wysiłek organizacyjny, by doprowadzić do uregulowania statusu prawnego infrastruktury energetycznej.
Stolik trzeba podnieść i pozbierać to, co z niego spadło
Sprawa P 10/16 ma znaczenie wykraczające poza prawo rzeczowe. Jest przypomnieniem, że interes publiczny nie może być realizowany w drodze dorozumianych konstrukcji prawnych, które osłabiają konstytucyjne gwarancje jednostki. Jeżeli państwo uznaje infrastrukturę przesyłową za element krytyczny, powinno zapewnić do jej funkcjonowania jasne, ustawowe instrumenty, wraz z mechanizmami rekompensaty.
Dla rynku oznacza to konieczność redefinicji strategii prawnych. Dla właścicieli nieruchomości – realne wzmocnienie ich pozycji. Dla ustawodawcy – obowiązek wzięcia odpowiedzialności za model, w którym interes publiczny i prywatny spotykają się na cudzym gruncie.
W ramach specjalizacji Energetyka posiadamy szeroką wiedzę na temat procesu inwestycyjno-budowlanego w sektorze energetycznym, w szczególności w odniesieniu do inwestycji w rozwój sieci przesyłowych oraz sieci dystrybucyjnych. Prowadzimy spory sądowe związane z infrastrukturą energetyczną o nieuregulowanym stanie prawnym.
Autor: Adwokat Mikołaj Goss
